Het decennia oude computersysteem voor de omzetbelasting is van essentieel belang voor de financiële stabiliteit van de Nederlandse overheid, maar het vertoont ernstige gebreken en tekortkomingen. Het vinden van een oplossing blijkt een behoorlijke uitdaging. Dat blijkt uit een onlangs gepubliceerd adviesrapport van adviesbureau McKinsey.
Handwerk
Al meer dan een decennium spenderen 250 medewerkers van de Belastingdienst hun volledige werkdag aan het handmatig overtypen van btw-aangiften. Dit monotoon werk is allesbehalve bevredigend, en niemand heeft er plezier in. Toch moeten ze het doen, want het veertig jaar oude computersysteem voor de omzetbelasting produceert voortdurend aangiften die eigenlijk automatisch verwerkt zouden moeten worden, maar vanwege technische fouten niet verwerkt kunnen worden. Het overtypen van de aangiften is de enige manier om ze weer in het systeem te krijgen.
Het computersysteem, dat al tientallen jaren oud is, speelt een cruciale rol bij de financiële gezondheid van de Nederlandse overheid. Dit jaar zal de overheid naar verwachting zo’n 78 miljard euro aan btw-inkomsten genereren, wat ruim 21 procent van de totale inkomsten van de overheid is. Het systeem verwerkt jaarlijks ongeveer negen miljoen btw-aangiften van ongeveer twee miljoen ondernemers, schrijft NRC.
Twijfels over haalbaarheid
Het is bekend dat de top van de Belastingdienst zich al lange tijd zorgen maakt over dit ICT-systeem. In 2021 werd de Kamer al geïnformeerd dat het systeem te maken heeft met “urgente continuïteitsrisico’s”. Er werden echter niet veel concrete details openbaar gemaakt, afgezien van dergelijke algemene termen. Opeenvolgende ministers hebben vaak verklaard dat het systeem oud maar stabiel is.
Het recentelijk online gepubliceerde rapport van adviesbureau McKinsey, dat het Ministerie van Financiën vrijgaf als onderdeel van een openbare aanbesteding voor de aanschaf van een vervangend systeem voor de omzetbelasting, onthult de precaire situatie waarin het huidige systeem zich bevindt. Het rapport noemt ook het voorbeeld van de 250 medewerkers. Uit de aanbesteding blijkt dat de vervanging en het onderhoud van het systeem naar schatting 200 miljoen euro zal kosten over een periode van twintig jaar. McKinsey uit ook twijfels over de haalbaarheid van de deadline voor de vervanging van het systeem en maakt zich, gezien de ervaringen uit het verleden, zorgen of de Belastingdienst wel in staat is tot een succesvolle implementatie.
Documentatie
Het systeem wordt door de consultants van McKinsey beschreven als complex, kwetsbaar en uiterst ineffectief.
Allereerst is er bijna niemand meer die volledig begrijpt hoe het systeem werkt. “De laatste vier of vijf kennisdragers die weten hoe het systeem in detail werkt gaan richting hun pensioen, en enkele gepensioneerde oud-collega’s springen nu al twee dagen per week bij om kennis over te dragen.” Zonder deze mensen is het bijna onmogelijk om te begrijpen hoe alles functioneert, omdat “de documentatie van het systeem is onvolledig en deels incorrect”
Europese vereisten
Vanwege de moeilijkheden in het verleden om het systeem te vernieuwen of structurele problemen op te lossen, zijn er in de loop der jaren meer dan 35 applicaties aan het oorspronkelijke computerprogramma toegevoegd. Dit gebeurde bijvoorbeeld voor de verwerking van btw-teruggaven voor zonnepanelen of voor het genereren van brieven voor naheffingen en boetes. Kennis en overzicht van deze wirwar aan programma’s zijn “verloren gegaan met de tijd”, waardoor “de werking van sommige processen onbekend is”.
Omdat aanpassingen aan het systeem onmogelijk zijn, moesten er noodvoorzieningen worden gebouwd om te voldoen aan nieuwe Europese wetgeving. McKinsey toont aan dat dit geen duurzame werkwijze is. Neem bijvoorbeeld de voorziening die is gebouwd zodat ondernemers die actief zijn in verschillende EU-landen slechts één btw-aangifte hoeven te doen. Deze voorziening “voldoet niet aan alle Europese vereisten, kent veel handmatige handelingen (uitgevoerd door zo’n 60 medewerkers), is slecht beheersbaar, en zal al snel weer vervangen moeten worden”.
Direct risico
Het systeem is inmiddels zo kwetsbaar dat er beter niet aan gesleuteld kan worden. “Aanpassingen aan deze systemen zijn onmogelijk zonder een direct risico op crashes”, schrijven de consultants van McKinsey. “Zo is bijvoorbeeld in het verleden de uitworpfunctie [waarbij opvallende aangiften die extra aandacht nodig hebben apart worden gezet voor handmatige afdoening] uitgezet, wat ertoe leidde dat het hele systeem stopte met werken. Ondanks het voorbereidende onderzoek was dit onverwacht.”
Het systeem is niet gebruiksvriendelijk, zowel voor de burgers als voor de Belastingdienst. Het is niet mogelijk om in realtime inzicht te krijgen in de status van een zaak of betalingspositie. Medewerkers van de Belastingdienst hebben geen actueel overzicht van de berichten die naar de klanten zijn gestuurd. Het handmatig invoeren van uitgevallen aangiften verloopt zo traag dat ondernemers onterecht waarschuwingen ontvangen dat ze te laat zijn met hun aangiften. Het handmatig verwerken is niet alleen kostbaar (25 miljoen euro per jaar) en inefficiënt (250 fulltime medewerkers), maar vergroot ook het risico op fouten aanzienlijk. Vanwege de technologische beperkingen van het systeem kunnen er de komende jaren ook geen nieuwe btw-tarieven worden ingevoerd.
Geen succes
Er zijn al jarenlang inspanningen gedaan om iets te doen aan het btw-systeem. In 2014 gaf staatssecretaris Eric Wiebes (VVD) al aan dat het een uitdaging was om het systeem draaiende te houden. Hij beloofde destijds aan de Kamer dat het systeem binnen drie jaar vervangen zou worden, maar dat is nooit gebeurd. In een vertrouwelijke nota uit 2018 benadrukte de top van de Belastingdienst opnieuw dat het systeem ernstig verouderd was. Hoewel de kans op grote verstoringen in het systeem klein was, was het onzeker of en hoe snel eventuele problemen opgelost konden worden.
Een plan om intern een nieuw systeem te ontwikkelen kwam maar langzaam op gang, mede door politieke crises binnen de Belastingdienst. Volgens McKinsey zal dit plan ook geen succesvol resultaat opleveren. Acht maanden na de start van het project waren de eisen en de planning voor het nieuwe systeem nog niet vastgesteld, omdat cruciale werknemers die over de kennis van de bestaande systemen beschikten het erg druk hadden. Bovendien was er volgens McKinsey onvoldoende budget voor het gehele traject en waren er 21 applicaties nodig voor de verwerking van de btw-aangifte die onder de verantwoordelijkheid van andere afdelingen bij de Belastingdienst vielen en niet waren opgenomen in het project.
De tijd dringt
De consultants stelden ook de vraag of de Belastingdienst wel in staat was om voldoende personeel aan te trekken voor de ontwikkeling van het nieuwe systeem. Het duurde anderhalf jaar om het team uit te breiden van veertig naar honderd medewerkers. “Snelle verdere uitbreiding is onrealistisch”, aldus McKinsey.
Toch is er haast bij geboden, niet alleen vanwege de kwetsbaarheid van het systeem. Het wordt bijna onmogelijk om binnenlandse wijzigingen in de btw-wetgeving door te voeren. Hoewel deze wijzigingen nog kunnen worden uitgesteld, geldt dat niet voor de EU-wetgeving die bedoeld is om btw-verplichtingen tussen lidstaten te harmoniseren.
Struikelblokken
De deadline voor de bouw van het systeem is al twee jaar uitgesteld, van eind 2025 naar eind 2027. Om de voortgang te versnellen, adviseerde McKinsey in juni vorig jaar staatssecretaris Marnix van Rij (CDA) om geen nieuw systeem te bouwen, maar een bestaand systeem aan te schaffen en indien nodig aan te passen. In september vorig jaar nam Van Rij dat advies over. Aan het begin van deze maand is eindelijk de aanbesteding uitgeschreven. Het geschatte budget bedraagt tussen de 170 en 210 miljoen euro voor de bouw en het onderhoud gedurende een periode van twintig jaar. Men verwacht dat het kiezen van een leverancier ongeveer een jaar in beslag zal nemen. De kans dat Van Rij de reeds verplaatste deadline voor een nieuw systeem haalt, is echter klein. Volgens McKinsey kan het drie tot zes jaar duren voordat een nieuw systeem de btw-verwerking kan overnemen.
Hoewel de consultants van McKinsey het voornamelijk als “uitdagingen” beschrijven, staat hun advies vol met mogelijke struikelblokken voor deze aangeschafte vernieuwing. Het oude systeem, waarvan het functioneren niet duidelijk is, bevat historische gegevens die moeten worden overgezet naar nieuwere programma’s, terwijl de inning van de omzetbelasting doorgaat. Zelfs onder de meest gunstige omstandigheden is dit al een onderneming vol risico’s.
Aanpassingsbereidheid
De algehele kritieke situatie bij de Belastingdienst, maakt de zaak extra gecompliceerd. Naast de verouderde ICT-systemen kampt de dienst met een structureel personeelstekort, en politieke paniekreacties na incidenten zorgen voor onzekerheid en stagnatie in de ambtelijke organisatie.
Het is van essentieel belang, waarschuwen de consultants, dat de Belastingdienst niet direct probeert een aangekocht pakket aan te passen. In plaats daarvan moeten medewerkers hun werkwijze aanpassen aan het systeem dat ze aanschaffen. De fiscus zelf heeft hier echter twijfels over. Men werkt al jarenlang volgens ingesleten patronen, en medewerkers die betrokken zijn bij de ICT-vernieuwing hebben hun bezorgdheid geuit over de bereidheid van hun collega’s om zich aan te passen. Deze medewerkers verwijzen naar het mislukte aankoop- en verbouwingsproces van een nieuw inningsysteem bij de Belastingdienst, dat na tien jaar en 200 miljoen euro werd stopgezet, aldus NRC.
De geschiedenis van de Belastingdienst staat vol met mislukte, voortijdig gestopte of onvoltooide ICT-vernieuwingen. Voortdurende nieuwe maatschappelijke en politieke wensen, tegenwerkende afdelingen en gebrekkige sturing zorgen ervoor dat veel goede intenties stranden. Zoals McKinsey het verwoordt: “De Belastingdienst kan moeite hebben met het opstellen van harde prioriteiten en het vasthouden aan keuzes, ook als pijnlijke consequenties ontstaan.”
Meer financiële controle?
